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[分享]暴雨显影防洪体系病灶：水利投入失效在最后一公里
摘要：在万里长江重庆段上游50公里处，弯曲的江流形成了一个“几”字型，江津城就在这江水环抱的“几”江半岛上。由于地势特殊，历史上这里曾是洪水重灾区。
暴雨显影防洪体系病灶
江津被纳入重庆辖区的大城市建设后，当地政府决定在半岛东部造新城，重庆渝西半岛实业有限公司(以下简称“渝西半岛公司”)负责修建全长5050米的长江江津东段防洪堤工程，并负责防洪堤后方土地的综合整治开发。2010年，一家地方报纸接到举报称，渝西半岛公司开发的“云鼎500里”等楼盘涉嫌侵占长江河道，违规“造地”。
据当时的报道，渝西半岛公司承建的工程违规侵占河道面积达130余亩。重庆市水利局河道管理处处长陈俊文告知媒体，这是该公司违法占用的，在长江水利委员会的批复里，没有准许渝西半岛公司占用河道。“江津区水利部门不是不知道此事，也不是没有管——管了，但管不住！”陈俊文无奈地说，工程的监理单位也对占用河道的行为表示坚决反对，但同样制止无效。
“在江堤外建房，可能会导致影响泄洪，一旦洪水来临，如果江边有违规建筑物，就会对洪水下泄产生阻挡。”中国地质大学教授李长安对中国青年报·中青在线记者表示，洪水下泄速度减缓，会抬高水位，而高水位巨大的压强对于防洪大堤的影响非常大。因此，我国《防洪法》《水利法》都有“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物”的明确规定，私自违建属于严重的违法行为。
然而，近些年来，沿江违规建筑却屡禁不止，生生不息。在各种河道、大堤、水库等一些“风口浪尖”的位置上，五花八门的风光带、水景房、别墅群野蛮生长。
就在此次洪水来临前夕，《华商报》记者分路采访防洪准备，在甘峪河河道内竟发现了一个规模不小的度假村，众多建筑直接建在水道河面上。据报道，该度假村已建成5年，防汛部门一年两次通知整改均无效。去年，水利、河道、工商、旅游等部门联合执法，仍未能解决问题，该度假村已成当地著名的钉子户。
武汉大学法学院副院长、环境法研究所所长秦天宝教授认为，这些违规建筑背后往往有着巨大的商业利益。“它们一般都是商业建筑，无论是江景房还是观光别墅，‘亲水牌’都是市场需求旺盛的卖点，房价也比同类商品房高出许多。”秦天宝说。
沿江违建就像长在水道上的毒瘤，危害很大，但割起来很难很疼。“其中也可能存在腐败的利益链条，涉河道建筑物的审批有一系列流程，需要通过规划、建筑、水利等多家部门的审批把关。”秦天宝说：“事实上，从已经暴露的案例来看，一些审批的背后，确有国家机关工作人员利用职权谋取私利等腐败现象。”
秦天宝同时表示，毒瘤难除，也与相关法律不完善有关，《防洪法》第五十五条规定，“责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处5万元以下的罚款”。《水利法》也只是把罚款最高额度提高到10万元。秦天宝表示，这种处罚力度难以形成震慑。
秦天宝呼吁：“全国人大应该及时启动防洪水利执法大检查，对于违建限期拆除，并从严处罚违法单位和个人；对于国家机关工作人员渎职和腐败行为加大查处力度。”
一些长期存在的建筑物可能是历史遗留问题，也可能与当地政府的默许有关。“地方政府是当地房地产发展的利益悠关方，这类建筑因此治理起来更难，阻力很大。”李长安说，“十多年前，我曾参与过一次行动，后来是向人大提交了议案，才最终推动长江某处江滩的高大违规建筑群被炸毁破除。”
这样的案例毕竟不可复制。尽管当年的新闻报道很轰动，但6年过去，江津东部新城“云鼎500里”等楼盘迄今屹立。在今年洪灾的重灾名单里，江津也赫然在列。
{{page}}“细胞老化”：小水库危若累卵
方华已经好几天没睡觉了，这名大别山区的乡镇干部不断应对着各种险情：山体滑坡、交通受阻、断电断网，但对于方华来说，每天夜里最让他不能安神的则是镇头附近的水库，“那是顶在头上的一池水呀！”
这座水库是上个世纪五六十年代农田水利大建设时代建成的，此后偶尔有些小的修补，但一直没有集中治理，现在已是险情四伏。“近年来，水库承包给个人后，政府管得就不多了，偶尔巡查发现问题提出来，最后还是要看承包人是否会执行。”方华说，“都是包一年算一年的心态，自己投入肯定先算经济账。”
与中小河流问题频发一样，中小病险水库是我国目前防汛工作中又一隐患集中区。基层水利专家指出，小水库已经成为我国防洪体系中最薄弱的环节和最大的安全隐患。
水利部总规划师兼规划计划司司长周学文曾在一次新闻发布会上表示，新中国成立以来建立了8.6万多座水库，其中小型水库有8.2万多座。这些水库大部分都是上世纪50年代至70年代建的，经过几十年的运行，现在大批水库成了病险水库。
“通过对各省病险水库的调查发现，40%的水库都存在着不同程度的安全隐患，很多未除险加固的水库基本都是带病运行，有的已经变为空库、死库，旱季不蓄水，汛期老出险，严重威胁人民群众的财产和生命安全。”三门峡库区建设工程局王智军曾这样发出警告。
这位经验丰富的水库专家分析说：首先，我国大部分的小型水库均建于20世纪50~70年代,当时条件有限，很多未进行充分勘测、分析、认证，施工水平也不高，导致小型水库先天不足；二是养护经费不足，维修不到位，大部分水库坝体、溢洪道等工程主体出现损毁，有些水库承包给了个人，过度经营缩短了水库寿命；三是大多数病险水库属于超期服役，大多运行30～50年，多数工程老化严重,这也是小水库出现病险的主要成因之一。
病险水库问题在近30多年变得日益突出。从新中国成立到上世纪七八十年代，上下普遍重视农村水利设施的兴建。当时，不仅集中修建了一大批水库，对一些重要的水渠和水库水塘也不时组织人员进行清污、疏通、整饬，当时虽然财力物力紧张，但每家每户做得都很扎实。随着农村实行承包经营后，村民各种各的地、各管各的田，很多小水库和山塘作为集体水利设施，疏于管理，年久失修，堤坝斜坡上杂草丛生，容易出现蛇洞蚁穴多、涵管老化、坝体渗漏、放水渠漏水、下游渠道淤塞等现象。
“其实，2006年以后，中央已经发现这个问题，中央财政安排专项资金用于小型病险水库除险加固，并且年均增长接近50%。各地财政部门也积极筹措配套资金，资金到位率达89%，算是地方资金落实最好的项目之一了。”水利部灌溉排水发展研究中心主任李仰斌分析称，但是政府投入再大也解决不了8万座小水库的维护整治问题，目前的现状是由农民来管，国家进行监管，机制还是有一些问题。
湖北省湖泊局副局长熊春茂说，湖北不是没有作为，“十二五”期间全省对4000多座小型水库进行了除险加固，但是全省仍有1100多座水库带病运行，尚未被列入规划实施除险加固。
越是偏远，整治越难。江西省都昌县水务局工会主席陈永林告诉记者，都昌县1万立方米以上、10万立方米以下的山塘，有2200多座，1万立方米以下的数量就更多了。
当地水利部门的工作难度也超乎想象。例如，加固堤坝需要大量质量好的黏土，可因为农村土地都已经承包到户，想协调到高品质黏土很难。“起土要给钱，价格低了还不行，这个水库国家投资很少，很多工程没有预算这个钱呀！” 陈永林说，“至于水利设施的‘毛细血管’，也就是延伸到田间地头的水渠，其清淤、维护更成了一大难题。”
“这些财政顾不上的小水库，大多位于山区河流上游地势较高处，点多面广交通不便。”熊春茂说，“一旦遭受短时强降雨等极端天气，极易发生漫坝、垮坝等重大灾情。它们就像‘高悬头顶的利剑’！”
{{page}}“神经末梢麻痹”：废弃的小水利
6月，汛期即将到来，在安徽省怀远县，一座排灌站的命运引人关注。
近日，常坟镇永西村村民常乃顺向《安徽日报》反映，当地汤渔湖排灌站从2009年建成以来，一直没有发挥作用，既不能抗旱，也不排涝。“不管遇到雨涝或是天旱，这个排灌站也不开，影响农业生产。去年秋天下大雨，周边上千亩良田泡在水里急需排涝，找排灌站管理人员，找到人也不开机器，说是村民欠缴水费，所以不开闸，最后找到镇领导，才算勉强开机排涝。”
华中师范大学中国农村研究院副教授郝亚光对中部某省20个市的756个水管员、910个村庄进行了长期跟踪观察。他的调查显示，超过5成农户认为水利设施没有得到维修和改善，少部分农户认为农村水利设施不但没有改善反而恶化了。
尽管承担着防汛抗旱水利工程维护管理的水利站，在这个调查结果面前颇显尴尬，但也事出有因。在近年的乡镇机构改革中，“七站八所”中“七站”之一的水利站，在部分乡镇已经被撤销，在有的乡镇虽然还未被撤销但管理关系含混不清，让其服务效果大打折扣。
在湘潭市委党校教师楚国良看来，水利站的状况折射了水利发展思路上的误区。近年来，国际上流行一种“世界银行共识”，认为私有化是解决发展中国家农村公共品供给困境的有效方式，这种观点认为市场能够优化资源配置，而公共资源(比如水资源)则可以被视为一种可竞争、可排他、可转让的特殊商品，因此构建一个有效的市场就可以让发展中国家的政府摆脱目前面临的公共服务效率低下的困境。
但是十几年的探索之后，人们发现“世界银行共识”并没有为农田水利设施建设带来光明前景，反而出现很大的困境，诸如社会力量无力承担高额的建设和管理费用，国家资金的撤出加速了资金链的断裂，使得农田水利等基础设施建设停滞不前；农田水利等基础设施的私营化加大了人们获得公共服务机会的不平等，造成更大的贫富差距；损害低收入阶层和农村居民的利益，甚至引起社会动荡等。
我国水利部门改革也一度受到“世界银行共识”影响，楚国良说，片面地进行“市场化、私有化”的改革，很多水利设施被承包给私人，周围的农户用水成了问题，有些水利设施被变为他用，本来用于农业排水灌溉的，现在却成了一种旅游开发。
近年来，我国财政在兴修水利上投入很大，但是为何却效果不彰呢？据了解，在全国许多地方，水利设施的建设是由水务、农业、国土等多个部门共同参与，但在修建完成后水利设施的管理维护除了水库和干渠归水务部门负责外，支渠及以下级别渠道的管理维护都会移交给乡镇或者村里直接负责。
由于多数青壮劳动力外出打工，很多村庄出现了空心化，农业劳动力缺乏。留在村子里的主要是妇女和老人，要组织人员义务维护渠道非常困难。
中央电视台记者曾跟海口市灵山镇林昌村村支书陈士旧有如下对话：
“没有劳力，为什么不支付报酬找人来维护呢？”
“因为我们村就没有收益，就没有钱，没办法叫群众来搞。”
集体经济的衰落，使许多地方村组没有资金来组织人力维护渠道，因为没有效益，私人也不愿来承包，国家水利投入的许多效果失效在最后一公里。
在南湖村，三层楼高的排灌站内，电闸等设备全部锈蚀，无法扳动。排灌站的下面两层是闸板和启动设备，一看就知道多年没用过，已布满了锈迹。排灌站的窗户玻璃基本破碎，靠近排灌站的小型变电所内，电线断了，机器生锈，还有村民把这里当作菜园，种上了各种蔬菜。
据了解，该排灌站是1992年建成的，只用过一两次，20多年来几乎是废弃了。一位村民说：“当初建的时候，花费100多万元，然而使用的少，更谈不上维修管护。村民们说，真不知道当年建这么好的排灌站干啥，一点作用都没发挥。
来源：未来网
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