[分享]探讨|河道水环境治理投融资运作

文章来源：现代咨询  作者：万文清  余秀娟

“水是生命之源”，当前，为改善河道水环境现状，全面整治河道，实现水清、岸绿、景美整治目标，在国家相关政策的推动下，各地纷纷加强水环境治理，水环境治理市场容量迅速扩大，众多企业开始布局水环境治理领域。河道水环境治理作为一项系统工程，不仅工程复杂，而且资金投入非常大，因此投融资运作成为水环境治理的重点与难点。本文重点探讨河道水环境治理PPP投融资模式运作，简要分析地方政府还可以探索通过发行一般债券用于募集水环境治理资金、设立水环境治理专项资金以及水务企业成立水环境治理产业基金等其他投融资创新方式。

一、河道水环境治理PPP运作

（一）运作方式

水环境治理是综合性系统工程，目前更多的是注重前期水环境治理工程的建设，后端长期运营服务薄弱，所以新建项目大多数仍以BOT、DBFO、DBFOT方式运作为主，存量项目改扩建则采用TOT+BOT、ROT+TOT运作方式。

表1 财政部水环境治理

PPP国家示范项目（部分）运作方式

水环境PPP运作方式的选择不同，不仅影响项目合作范围和运营结构的设计，并在一定程度上影响项目公司的水环境治理水平和社会资本方对项目的回报预期、投资兴趣以及项目采购的竞争可行性。在实操中，项目运作方式主要根据项目基本情况以及政府对水环境治理的要求进行选择。

图1 水环境治理DBFOT模式

（二）交易结构

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回报机制

水环境治理PPP运作过程中，根据项目的经营属性，可通过政府付费、可行性缺口补助实现项目经济收益和社会资本合理的投资回报。基于项目合作范围主要是截污工程、河道治理、景观绿化、水利工程等，配套文旅产业运营等，比较缺乏使用者付费基础，因此现阶段水环境治理PPP项目大多采用政府付费或可行性缺口补助方式。其中，PPP项目收入来源主要由两部分，其中政府补助是项目公司最重要的收入来源，另一部分则是包括污水处理费、文旅产业运营收入（景观运营收入）、水利建设基金等第三方收入。

表2 财政部水环境治理

PPP国家示范项目（部分）回报机制

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投融资结构

根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号），水环境治理项目资本金占项目总投资的比例不低于20%，通常设置为20%-30%。在项目公司股权结构中，社会资本方控股项目公司，占股比例在70%-100%，除项目公司注册资本外，剩余资金缺口由社会资本方通过银行贷款、项目收益票据等多元化融资渠道筹措，政府方出资代表不承担项目融资责任。

表3 财政部水环境治理

PPP国家示范项目（部分）投融资结构

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合同体系

水环境治理PPP项目主要法律协议包括：《投资合作协议》《股东合同》《PPP项目合同》，以及项目公司与其他机构签署的相关合同，如《融资合同》《保险合同》《工程承包合同》《运营服务合同》《原料供应合同》《购买服务合同》等。

图2 水环境治理PPP项目合同体系

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项目采购

在采购方式上，河道水环境治理PPP项目应该根据其项目内容是否复杂、边界是否清晰等因素来进行抉择，目前实操中项目采购方式主要采用公开招标方式，其次是竞争性磋商。其实，河道水环境治理项目通常具有内容复杂、边界不清晰的特点，竞争性磋商更适合。

在具体报价竞标点上，此类项目通常在给定项目规划、建设内容、合作模式等情况下，政府根据具体项目设置工程投资下浮率、项目投资内部收益率、政府补贴金额等报价竞争点，再通过综合评审确定社会资本方。

在社会资本类型方面，参与水环境治理PPP项目的社会资本类型涉及到投资、建设、研究等领域，其中专注水务的投资机构、综合性股权投资机构等投资机构是最主要的社会资本方，还有水利工程施工企业、传统基建施工企业等央企或地方国企建设单位，市政设计研究院等则是重要的参与方。而市场上中标投资人大多为水环境治理领域投资人，或建设领域、投资领域与研究院联合体。

表4 财政部水环境治理

PPP国家示范项目（部分）中标社会资本方

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PPP运作关键问题

推进PPP模式在河道水环境治理的应用，一些关键问题仍需做大量深入和系统的工作：

一是合理选择项目模式。

通常有单体项目和整体打包两种模式，两者模式各有有缺点，单体模式操作简单，但不适用于河道单体项目过多项目；整体打包具有整体规划统筹、责任分配合理优点，但采购难度大，参与门槛要求高。

二是科学设置产出目标。

目标设置的关键问题在于能否满足以下三个条件：协调总体目标和子项目标、结合民众需求和水质指标要求、平衡短期固定目标和长期动态目标。

三是精确设计绩效考核。

主要考虑绩效考核结果与项目公司收入的关联性、可操作性以及绩效考核指标精确设计问题。

二、河道水环境治理投融资创新

（一）地方政府债券

地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。由于目前还未有河道水环境治理方面的专项债，因此地方政府可利用发行一般债的方式来筹措资金。

表5 地方政府债券类型及主要异同

一般债券发行流程：

1、省级政府在国务院下达的额度内，列入本级预算调整方案；

2、本级人大会常委会批准；

3、省级财政部门负责组织发行兑付相关工作；市县级政府发行的，应纳入本省级一般债务预算管理，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府；

4、进行债项信用评级，确定承销团；

5、发行日前7个工作日报财政部备案，财政部按照”先备案先得“的原则协调各地一般债券发行时间等发行安排；

6、承销团面向全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行。

具体发行案例方面

例如2018年4月19日，福建省省成功发行地方政府置换债券216.24亿元，其中：一般债券116.78亿元，分为3年期、5年期、7年期和10年期，中标利率分别为3.37%、3.57%、3.77%和3.85%；专项债券99.46亿元，分为5年期、7年期和10年期，中标利率分别为3.64%、3.8%和3.9%。

表6 福建省地方政府债券发行基本情况

（二）水环境治理专项资金

水环境治理专项资金是由省级、市级财政设立、专项用于支持省市水环境治理的资金，专项资金安排遵循“突出重点、体现公益、注重引导、强化绩效”的原则，以改善水质为导向，重点支持基础性、公益性水环境综合治理项目（如《江苏省太湖流域水环境综合治理省级专项资金和项目管理办法》）。此外，地方政府还可牵头成立水环境治理专项基金。地方政府可有效整合各类污染防治专项资金，综合采取资本金注入、财政奖励、投资补贴及融资费用补贴等方式，引导社会资本和金融资本投入当地水环境治理工作。

具体发行案例方面

例如在南京市秦淮河环境治理项目上，利用南京市政府的政策性资金，“用时间换空间”，以增量资本盘活存量资产。具体做法是以20年为时限从全市每年新增污水处理费中提取一部分资金，以及部分划拨土地的收益为信用担保，获取银团贷款。同时积极争取国家水利专项资金，从而在不增加政府财政负担的情况下，筹措到一期工程的25亿元建设资金。

（三）水环境治理产业基金

水环境治理产业基金是由国内实力雄厚的水务领军企业发起，通常联合相关投资公司共同设立，致力于水环境综合治理产业链，包括前端的技术研发、中端的河道治理及水环境修复、后端的河道治理项目运营维护等。对此，政府应加大税收等优惠政策扶持力度，鼓励民营企业设立产业基金以缓解水环境治理项目融资难题。

具体发行案例方面

例如在2015年9月，碧水源与北京润信鼎泰资本管理有限公司等8公司共同出资设立首都水环境治理技术创新及产业发展（北京）基金（有限合伙），重点投资水环境治理领域的新技术、新工艺、机械设备的创新及其研发，新建污水处理厂、供水及污水处理厂的运营、河道治理、水体综合修复等具有创新及示范性效应的项目等。