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[分享]4万亿兴修水利遭遇五大质疑 水利新政是福还是祸
从近日的中央水利工作会议上传出消息,中国政府将在十年内投资4万亿元用于全国水利建设。这是继年初中央一号文件锁定水利后,中央再次给出的投资转向重要信号。对于中国这个全球人口第一大国而言,治水之重要,怎么强调均不为过,因这不仅是农业之命脉,亦是国家稳定之基础,自古皆然。不过,这种强大的国家调控手法,也受到坊间质疑:关于4万亿资金的来源、投资流向;关于重复建设导致的产能过剩,以及对资源浪费的担忧;关于4万亿的投资回报能否永绝水患等等。
质疑1:资金筹措
政府捉襟见肘呼唤多方引资
十年4万亿的巨额投资,是地方的投资冲动,还是真枪实弹的投资盛宴？虽然水利投资的文件对外公布了,但部分人士仍对这个宏大的资金筹措心存疑虑。
在「一号文件」中,要求「地方政府土地出让收益的10%用于农田水利建设」这一条,被业界视为含金量最高的措施。中投顾问能源行业研究员任浩宁却对此提出质疑。他认为,目前地方政府债务问题严重,而且3600万套保障房任务给地方政府带来了很大的融资难题,此时再次要求地方政府将土地出让收益10%用于农田水利,将令地方政府继续债台高筑。
中国人民大学农业与农村发展学院郑风田教授亦表示,这一政策的落实是个大问题。据他测算,若以2010年全国土地出让金2.9万亿计算,则有2900亿可用于水利建设。但问题是,土地出让金收益=土地出让金-土地收入成本-市政基础设施配套费,各种成本包括拆迁补偿、三通一平等费用,实际的净收益可能要减半,甚至一半都不到。
财政部预计,2011年地方国有土地出让收入在1.9万亿元左右。按照40%-50%来估算,土地出让净收益不超过1万亿。若以今年的土地出让收入为标准,预估未来10年水利投入将存在1万亿左右的资金缺口。
尽管这两年的数据并不能代表未来10年的情况。但可以肯定的是,只依靠「土地出让净收益的10%」,难以确保为4万亿水利投资目标提供稳定充足的资金来源。
事实上,政策落地半年有余,落实情况却并不乐观,水利建设资金的投资额却远远低于预期。国泰君安的最新研究报告显示,今年1至5月,水利固定资产投资额仅为1015亿元,与4000亿元的年均投入目标相距甚远。
有内地媒体报道,湖北、四川、湖南、安徽、河南等中西部省份水利厅均表示,截至目前,一号文件提到的资金尚未落实。湖南省某地方官员甚至以「一个美丽的传说」来形容该项政策,指其缺乏细则,造成部门间权责不清,落实难度可见一斑。
对此,有政策制定者表示,水利有基础性、战略性和公益性的性质,政府主导投入应放在水利建设的第一位,「形成水利投入的多元渠道、多模式格局也尤为重要。」
由此看来,引入民间资本或许可解政府燃眉之急。然而,现实情况是,大型水利建设项目一般由大型国企或央企来承建,民间资本很难进入。而小型水利尤其是农田水利建设,受困于集体所有制下的产权不清,造成未来投资收益分配不确定,影响了对民间资本的吸引力。一些社会资金,包括外企,更愿意向城市供水、工业供水领域投资,而对水源建设和农业农村供水投入积极性不足。
质疑2:重复建设
水利跨越发展须防无序开发
如此巨额投资究竟投向哪里？有分析人士认为,这些资金将投入到包括大中型水利设施、农村饮水安全工程、水电站涉及的水利工程等项目上。目前内地渝、鄂、闽、粤等省市,都将投入超千亿元贯彻政策,水利建设将实现跨越式发展。
对此,有专家表示,其实全国水利设施数量上并不少,只是由于历史原因,很多小型水库普遍存在工程标准偏低、建设质量较差、老化失修严重、配套设施不全等安全问题。有统计指出,截至上世纪70年代初,全国共修建了17万多座水库,到了上世纪90年代初,大多废弃。而此次水利会议公布的数量是8.7万余座,但有半数以上属于病险库。
根据国务院部署,未来5年内,将对全国46400万多座小型水库进行除险加固。其中,2012年前需要除险加固5400座,总投资约244亿元。2013年前需要除险加固1.59万座,总投资381.38亿元。
水利专家范晓认为,4万余座病险水库,不能一概而论,有些水库的经济效益并不高,已经不值得花费大量资金除险加固。
有市场分析人士认为,除加固失修废弃的病险水库外,对大中型水利设施的资金投入目前看来可能是4万亿的重头。不过,坊间对其缺乏规划、无序开发的问题一直诟病不断。
长江水利委员会水资源保护局前局长翁利达教授指出,「目前西南诸河上的水电站建设太密集了,几乎让河流喘不过气来」。以长江在建和将建的水电站为例,大渡河干流是24座大坝;金沙江中下游是12座大坝;雅砻江干流是21座大坝;乌江干流是12座大坝;嘉陵江干流是17座大坝。在支流的支流上,水库更是密如繁星。尽管已存在数量众多的水电站,金沙江向家坝、溪洛渡、乌东德、白鹤滩4座巨型水电站依然在「先斩后奏」的争议声中如期开建。
水利工程向来耗费甚巨,涉及社会各方利益;水利是国家公共基础设施,关乎国计民生,公共决策、公众参与、媒体监督是题中应有之义。中国究竟需要多少水利工程？如何规划才不至于造成影响流域水资源综合效益的发挥,造成对流域生态与环境的破坏的后果？这应该是政策制定者事前需要慎重考虑的问题。
质疑3:生态破坏
无视自然规律水利或成水害
在水电站无序开发和利益集团「跑马圈水」的过程中,是河流生态系统遭受破坏,地质等灾害频发的隐患。
旅德水利工程专家王维洛表示,「五大电力公司和三峡集团已经把中国的水电资源分完了。到2020年,除西藏以外,所有能建坝的地方基本都被分完了。而西藏的建坝也已经开始。」
在范晓看来,目前的水电开发更像上世纪50-90年代追求经济发展导致森林遭到大面积砍伐的翻版。他认为,长江生物基因库已经开始出现严重缺陷,生物多样性正在破损。
2011年6月9日,水利部长江科学院、三峡集团、中科院南京地理与湖泊研究所等机构和世界自然基金会联合发布的《中国环境流域研究与实践》报告证实,电站大坝不仅直接阻隔了洄游性鱼类的通道,而且由于水库调节径流,对河流生态系统也产生了多方面的严重影响。
成都山地灾害与环境保护研究所研究员陈国阶对此忧心忡忡:「如果长江上游水电站梯级开发按照规划图纸全部完成,包括虎嘉鱼、娃娃鱼、水獭、水口裂腹鱼在内的长江上游100多种鱼将全部灭绝。」
该报告称,这些巨型电站的建设,将对该河段的生态环境造成巨大影响。一方面电站建成后水库的径流调节作用将对其下泄水流过程有明显的均化作用,另一方面是大坝建设将破坏河流的连续性。
王维洛表示,「中国的河流水土流失很大、泥沙砾石很多,建了水库泥沙砾石淤积在水库里,用不了多少年水库就会被完全淤堵了。这是对生态环境最严重的影响。」
著名作家周京力认为,黄河三门峡大坝正是前车之鉴。「三门峡大坝的灾难性结果,破坏了黄河中上游的植被与环境。导致了沙漠化与盐碱地的出现。」
「水利如果不尊重自然规律,就会变成水害,环境灾难将会持续几代人。」他指出,移民安置就是首要难题。「黄河移民40多万人,至今生活仍无保障。」因此,在中央投入4万亿开发水利前,必须对可能带来的生态破坏和环境灾难审慎评估。
质疑4:投资监管
引入多方监管保证高效利用
如此庞大的水利资金分配同样是一个重要问题。4万亿都能真正用到水利上吗？会不会又被挪用、被腐败蚕食呢？
政府作为水利建设的主体,既是计划的制定者,又是计划的执行者,这种既当「运动员」,又当「裁判员」,如何能保证资金的合理配置和高效利用是最令人质疑的问题。如何对数额庞大的水利资金实行有效的监控？如何监督和审核资金的去向和效果？
全国政协委员、联合国开发计划署专家委员会委员林嘉马来表示,一定要让这些钱发挥「四两拨千斤」的作用,不能给地方官员搞形象工程,也不能搞重复建设。林嘉马来建议,引入民主监督、非政府组织监督,形成一张覆盖广泛的「监督网」。全国政协委员、民建上海市委主委周汉民亦建议,「应当由农民、专家以及媒体记者等组成『第三方监管』」。
署名「洪巧俊」的文章说,这30年来,并不是我们没有投资水利建设,而是由于种种原因导致投入不足。举例来说,有的地方把中央下拨的专项资金进行截留、挪用。中央「给力」水利,如果地方政府「不给力」,甚至给「反作用力」,水利建设明显滞后局面如何能有大的转变？洪巧俊建议,要制订严格实施的水资源管理考核制度,作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。
4万亿元的水利建设投资计划,一定要成为经得起历史检验,富国强民的发展计划,而不要变成了权力滥用的又一次重大机会,也不要成为腐败分子的又一次狂欢盛宴。
质疑5:根治水患
水利积重难返投入杯水车薪
有专家指出,10年投入4万亿搞水利建设,相对过去30年投入的确不少,甚至超过了前60年中央财政对水利建设的总投入。但是中国的水利建设长期欠账太多,亟待解决的水问题层出不穷,光凭4万亿投入或许仍无法解决根本问题。
郑风田曾数次主持农田水利的调研项目,他给出的数据是,仅全国目前的农田水利建设就存在3万亿元缺口。其中,有很大一部分投资将涵盖防洪抗旱水利设施建设、农田水利、农村饮用水安全工程建设和西部大开发水利建设等领域。
「中国现在的水利建设和过去相比,不仅是大江大河治理和农田水利建设,还多出了水污染治理、人畜饮水安全保障建设、生态恢复等。如果再算上对大中型水库投资,4万亿或许远远不够。」一位分析人士指出。
财经评论员杨国英表示,如果寄望4万亿元水利投入逞一劳永逸之功,永绝水患之忧,可谓「痴人说梦」。
在他看来,尽管兴修水利可以缓解一时的水患难题,但深层问题仍十分严峻,水资源短缺、水质污染,由于深层次粗放式经济增长惯性而长期难以解决。「近年来,中国虽然逐渐加大了环保整治和产业转型的步伐,但与民众生活健康安全和经济可持续性的迫切需求相比,针对水资源的整治力度仍有加快节奏的必要。」
这样看来,4万亿元实在是杯水车薪了!
政策转向水利建设
开启「新4万亿」时代
7月9日,中国最高规格的水利工作会议在北京闭幕,胡锦涛、吴邦国、温家宝等8位政治局常委出席。此次会议首次把治水放到了治国的高度,并且制定了一揽子防灾减灾、合理配置水资源的十年目标。这是继年初中央一号文件锁定水利后,中央再次给出的投资转向的重要信号。
今年1月29日,《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中央一号文件)正式发布。一位行业分析人士向本报表示,「一般来说,政府「一号文件」往往昭示着中国急需解决的重中之重的发展问题。能以「一号文件」的形式确定下来,显示中国的水问题的确到了最危险的时候。」
「一号文件」提出,「今后10年,全社会水利年平均投入将比2010年高出一倍」。以2010年全国水利投资2000亿元计算,今后水利投资年均至少在4000亿元以上,十年投资将达4万亿元。无疑,这是中国又一个庞大的「4万亿」计划。
来源：香港商报
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