[分享]建设工程监理安全职责探讨

作者简介 

张爱臣，男，1967年7月出生，从事工程监理工作20余年。现任武汉星宇建设工程监理有限公司总监，国家注册监理工程师。

摘要：随着供给侧改革的深入，监理企业结构重组、行业资源重新配置势在必行。从监理制度而言，制度本身与行业的发展并不匹配，需要健全与完善，其中，厘不清的监理安全职责，就对监理行业走向带来了一定影响。

关键词：企业结构重组 全过程咨询服务 履行安全职责 

 引 言   

    建设工程监理制度伴随我国改革开放的发展，已经走过了快30年的历程。监理制度的施行，为我国基本建设作出了卓越的贡献，为确保投资效益、保证工程质量起到了不可替代的作用。但是，随着供给侧改革的深入，现行监理制度已经不能适应基本建设的发展，也不能满足社会的需求。因此，监理企业结构重组、行业资源重新配置势在必行。

我国监理制度开始引进时，政府政策扶持，社会和业界热情高涨，吸引了大批高端人才，使得监理队伍不断壮大。但随着时间的推移，出现了一些怪象，如人才流失、服务低端、不求进取、恶性竞争、责任错位，其中厘不清的监理安全职责等。这些怪象，影响了监理行业走向和监理企业的发展。

  

 一、我国监理安全职责的演变   

1、监理制度的引进

    1984年云南鲁布革水电站建设项目，是我国第一个利用世界银行贷款，实行国际公开招标，首次引入国际咨询工程师联合会(FIDIC)管理模式的工程。第一次接触到了西方的咨询工程师制度，觉得这一制度非常好用，既可以节省成本，又可以保证质量，在借鉴这一制度的基础上，我国决定建立自己的监理工程师制度。

  

    1988年7月25日，国家建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》（以下简称《通知》），开始借鉴国际惯例探索尽快建立自己的建设工程监理制度。《通知》指出：随着有计划商品经济的发展和基本建设投资体制、设计与施工管理体制的改革，迫切需要建立起一套能够有效控制投资，严格实施国家建设计划和工程合同的新格局，抑制和避免建设工作的随意性，提出建立建设监理制度。《通知》最后说：“目前，建设领域职工伤亡事故比较严重，有条件的质量监督机构，也要把安全生产的监督任务承担起来。”

    1992年2月20日，国家建设部发布《关于进一步开展建设监理工作的通知》，该通知肯定了监理制度试行以来取得的成效，并明确指出：实行监理的工程在工期、质量、造价等方面均取得了较好的效果。

2、监理制度立法、立规

1998年3月1日开始实施我国首部《中华人民共和国建筑法》。第三十二条规定:建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。第四十三条规定：建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。

2001年5月1日，我国第一部《建设工程监理规范》（GB50319—2000）正式执行，规范明确规定：建设工程监理工作的主要内容是控制工程质量、造价和工期，管理建设工程合同的履行，管理工程建设信息收集与传递，协调建设单位与工程建设有关各方的工作关系等，即“三控、两管、一协调”。

2002年11月1日，首部《中华人民共和国安全生产法》开始实施，2014年12月1日修订，法旨是“强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。第九条规定：国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。

3、安全职责的细化

我国《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393号令），对建设、勘察、设计、施工、监理单位的安全责任作了具体规定，监理单位的安全责任概括的讲就是审查、监督、报告的责任。

工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

　　工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

　　工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

2013年颁发的《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013），监理工作从“三控、两管、一协调”变化为“三控、两管、一协调＋履行建设工程安全生产管理法定职责”，增加了安全生产管理的监理工作。

 

 二、监理安全职责执行中的困难   

1、施工单位安全职责重复强加给监理

在国际上，FIDIC管理模式，咨询工程师是雇主(委托人)聘请为其管理工程项目的，为委托人尽责，忠诚地履行合约精神，并仅以此向委托人收取报酬，服务过程中的职责问题，按合同由委托人追责，不行使和承担任何政府职责,不是独立的责任主体。承包商是实施过程的安全责任主体，提供和保证施工现场的一切安全措施，并为有权进入施工现场的第三方管理人员提供安全保障，换句话说，咨询工程师对不安全的环境和设施，有权拒绝进入。

我国《建筑法》对监理的定位是建设单位的代表，承担和行驶建设单位委托合同的职责和权限。第三十一条：监理单位由建设单位委托取得监理合同；第三十二条：监理的职责是依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。很显然，监理的职责和权限是建设单位委托合同授予的，只代表建设单位对承包单位的施工质量、工期和建设资金使用实施监督，《建筑法》中对建设单位没有工程施工过程中的安全职责，其委托代理人安全职责从何而来？《建筑法》和《安全生产法》均强调生产经营单位的安全生产主体责任，政府行政主管部门对安全生产实施监督管理，《建设工程安全生产管理条例》对监理单位的安全责任也只是审查、监督、报告的责任，问题是地方的一些规定，建设单位的一些要求有些不合理，把国家规定扩大化了，使监理单位执行中承担着巨大压力。

2、监理安全职责错位

     监理制度从引进之初，到《建筑法》、《安全生产法》的立法，到第一部《建设工程监理规范》出台，监理行业欣欣向荣、良性发展，逐步开始与国际接轨。2004年，《建设工程安全生产管理条例》颁布，定性地规定“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任”，监理职责开始背离初衷。由于各种安全事故的责任追究，逼走大批高端人才，而且随着建设工程管理的多样化发展正在被无限放大。放大的原因，是工程所在地的建设行政主管部门该他们管的也要监理单位去管，如未领取施工许可证开工项目，他们应该不准动工而动工，他们不是不知道，而是知道并默认动工，没有采取不准动工的强制措施，一旦出了问题，还要说监理不到位。

某重大生产安全事故调查报告中对监理追责有这样的描述：对项目部安全技术交底和安全培训教育工作监理不到位，致使施工单位使用未经培训的人员实施钢筋作业。施工单位项目部安全技术交底和安全培训工作纯属其内部管理，怎么应该是监理的职责范围？如果是，该如何监理才算到位？监督检查频次又应是多少？如今的施工现场，施工单位使用的基本都是劳务务工人员，这些人员都是农民工，他们是怎么进城的，市场准入应有准入制度，施工企业应有用工和农民工上岗制度，再加上这些人员是随时变化的，不是相对固定的，监理怎能保证施工现场的每一个人均进行了安全培训和交底？假设此次事故的钢筋作业人员均进行了安全教育和技术交底，可能还会有安全教育和技术交底深度不够问题，如此推理，仍然是监理不到位的责任。

     政府的这些处理办法，虽然都能找到法律的依据，但是他们并没有理清责任的界限。当然，我们不得否认，这是中国特色社会主义制度下的监理制度，无疑是经济形势和监理制度推出的切入点以及国家行政管理条块分割等影响，使得工程监理逐渐偏离全过程工程管理的方向。

3、监理权责不一致

目前，我国的监理体制对监理的责任和权限是不对等的。监理的职责除了业主委托合同约定的质量、进度、投资控制外，还有法律法规和各级政府行政文件规定的权限职责。责过宽，权限过窄，在这种责任和权限失衡的体制下，监理单位在履行安全责任中，应该说是如履薄冰，因为工程监理是建设单位委托的，权利是业主授权的，在市场经济条件下，必须服从业主的指令，否则就难以收回合同监理费。

建设单位与监理的责任关系主次不分，本末倒置，监督建设单位是强监理所难。建设单位是监理的衣食父母，生存的根基，守住不与建设单位串通违法的底线才是监理的根本原则。建设单位很多前期准备工作，如勘探、设计、施工招标、设备材料采购等，监理没有参加，前期的违法行为给施工安全种下了必然的根因，监理是无法监督的。施工许可证要办理，质监、安监要备案，开工报告要审批等，监理进行了监督提示，甚至发出备忘纪要，建设单位置之不理，加上政府主管部门的强制措施不力，这就使监理单位更加无能为力。

 三、建设工程监理安全职责的探讨   

1、做好转型期监理制度的顶层设计

随着经济社会的发展，供给侧改革的深入，基本建设制度体系也在发生深刻变化，国内建设投资主体早已多元化，建设时期的投资者或代建者很多不是最后真正的业主，监理作为投资主体的供给侧，制度也应该适时修改完善。

将建设工程全寿命周期的咨询服务分解成前期咨询、招标代理、采购咨询、施工监理、造价咨询、保修服务等若干个过程的咨询服务，以法规政策为导向，市场为依托，让各种资源自由配置重组，自然形成一批有技术、有人才、有业绩的综合企业从事全过程一体化咨询服务，也允许存在只从事一个或几个过程组合的咨询公司、建设单位根据自身需求菜单式选择咨询服务。工程项目委托全过程一体化咨询服务的，可以向有资质、有能力的服务企业购买部分过程服务，即分包部分服务，避免一个建设工程项目建设单位委托多个咨询服务公司，业务重叠，管理交叉混乱，还可为投资主体节省投资。

2、厘清建设工程各参与方法定安全职责，探索安全管理方式多样化

     依据我国《合同法》《建筑法》《安全生产法》，还原建设工程实施过程中各主体的安全职责，不要因为事故多了、事故重了就混淆概念，管理多元、罚及大众有时也弊大于利。真正的安全生产责任主体会产生依赖侥幸心理，而打击其他相关方的从业意愿，从而影响行业发展。建设单位是建设工程的法定主体，对前期准备、招投标管理、设计设备材料采购管理、施工过程管理、验收管理等负管理过程的违法职责。施工单位是施工过程安全生产的责任主体，谁主管谁负责，是建筑产品生产过程安全职责。政府安监部门是政府职能监督主体，对建设项目全寿命周期负安全监督责任，是监管职责。咨询单位是建设单位的委托代理人，对委托的事项负责，包括委托的产品安全职责。更应清楚认识，建设单位管理、政府监督、咨询代理、社会监督都是第三方监督，任何情况下，都不应解除和减轻施工单位的安全主体责任。

    施工监理作为建设工程项目全过程一体化咨询服务的一部分，常驻施工现场，有安全管理的便利，可以探索购买服务。对实力强、有能力、有技术人才的咨询企业，可以为施工单位提供包括安全管理的技术服务，由施工单位购买；也可以由政府部门购买，承担政府部门的部分监管职责。

3、明确施工监理的法定安全职责

建筑产品的结构安全和使用安全，是建设单位委托施工监理的安全职责。建筑产品的结构必须符合图纸和规范质量要求，从而达到明示的和暗示的使用安全，这是施工监理最本质、最基本的安全职责，通过过程和最终验收履责。施工组织设计（方案）审查与建筑材料、构配件进场验收一样，都应该是为了保证建筑产品的最终安全的监理行为，不应成为施工单位的总工或是施工员审查施工过程的安全措施，甚至对施工组织设计（方案）的技术措施审查都应该只有建议权，施工过程千变万化，没有最好，只有更好，监理对施工单位内部资源和组织管理结构都不甚了解，不能妄下结论。

监理在施工现场，是社会监督的一方，有安全监督的义务，义务不等于责任。监理在巡视或验收的过程中，发现安全隐患，应及时指出要求整改；情节严重的，应报告建设单位建议停工整改；整改不力或没停工的，报告建设单位，由建设单位报告建设主管部门。监理是社会监督的一部分，巡视“发现安全隐患”不等于检查“必须指出所有安全隐患”，发现的安全隐患也不能要求作为社会监督员的监理去旁站整改。

 

 四、结语   

    供给侧改革在深入，建设工程管理和技术与时俱进、不断发展更新，施工监理之路却越走越窄，原因是方方面面的。我们应奋力突围，冲出困境。这就需深化改革，深化改革需政策导向、法律保障，把安全生产管理的监理工作做好。与此同时，要厘清责任，五方责任主体是一个整体，只有五方主体都履行了自己的职责，加上政府行政主管部门监督的威慑力量，工程建设项目的安全才有保障。

 

参考文献：FIDIC白皮书及相关出版物

 

本文转载自： 武汉建设监理与咨询