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[分享]施工方案要纳入水土保持全过程管理
本期期刊速读内容来自《铁路节能环保与安全卫生》杂志2018年第8卷第1期文章《自主验收要求下铁路工程水保方案编制探讨》，作者黄炬斌，高山。
黄炬斌(1986—)，男，四川威远人，工程师，主要从事铁路工程环境影响评价及水土保持方案编制等工作。
自主验收要求下，建设单位是全周期水保管理的责任主体，水保方案则是落实“三同时”制度和事中、事后监管的重要依据，水保方案编制如何适应自主验收要求是当前水土保持工作的重点。
本文结合铁路工程的特点分析了水保方案编制的重点和难点，并探讨性的提出了铁路工程水保方案编制需从如何完善弃渣场选址、减少重大变更、转变设计理念、改变建设管理理念等方面进行调整以适应新的形势政策要求，使水保方案真正成为工程设计、建设、监督管理以及验收的水土保持作业指导书。
作者提出了铁路水土保持方案编制工作中可实操的建议，对水土保持方案编制思路转变提出了新的想法，对方案编制工作者有一定借鉴意义。
1 背景介绍
近年，铁路固定资产投资持续保持高位，但项目实施过程中仍存在水土流失防治措施体系构建不科学、重大变更方案编制不及时、变更渣场选址不合理、措施落实不到位等较为凸出的水土保持问题与铁路建设发展不平衡，严重影响水土保持设施验收工作的开展。
2017年11月，水利部印发水保〔2017〕365号《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》明确项目存在“未依法履行水土保持方案及重大变更的编报审批程序的；废弃土石渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的”等情形，生产建设单位不得通过水土保持设施验收，该通知进一步强调了水保方案的必要性和重要性。
自主验收要求下，建设单位是水保方案编制、重大变更方案编制、渣场选址以及验收工作全周期水保管理的责任主体，水保方案编制将成为全周期水保管理的关键和基础，是建设单位履行水土流失防治责任和落实“三同时”制度的重要依据，可为预防、减缓、防治和监管铁路工程建设带来的水土流失提供技术支撑，有效化解铁路建设与水土流失之间的矛盾。为充分发挥水保方案事中、事后指导作用，在自主验收要求下探讨铁路工程水保方案编制是十分必要和迫切的。
2 铁路工程水保方案编制的重点和难点
铁路工程水保方案编制需在满足相关法律法规的条件下，基于稳定可行的设计方案，合理确定弃渣场选址，并制定完善的水土流失防治措施体系，有效控制项目地点、规模、措施和弃渣场发生重大变更，并在后续设计中予以落实，指导事中、事后水土保持监管，为水土保持设施验收提供技术支撑和理论依据。在自主验收要求下，弃渣场选址及减少重大变更问题将是水保方案编制的重点和难点。
2.1 弃渣场选址问题
《中华人民共和国水土保持法》第二十八条规定生产建设活动中废渣不能综合利用的，应当堆放在水保方案确定的专门存放地，法律赋予了水保方案确定弃渣场的合法性。
目前，铁路工程水保方案编制于初步设计阶段，该阶段弃渣场由主体设计、建设单位和地方政府签订框架协议予以确定，方案编制人员经分析评价后将选址合理渣场纳入水保方案，经主管部门批复后即为项目法定弃渣场。由于该阶段施工组织不完善、地方政府部门参与程度不足、未征求土地权利人意见等原因导致水保方案确定弃渣场与实际使用不一致，实施阶段弃渣场变更较多，水保方案编制时应强化沟通和分析研究工作。
2.2 重大变更问题
2016年3月，水利部办公厅根据《中华人民共和国水土保持法》制定了《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》(办水保［2016］65号)，对生产建设项目的地点、规模、水土保持措施等重大变更指标进行了量化，提出构成重大变更需补充或修改水土保持方案，报水行政主管部门审批。
结合铁路工程初步设计阶段编制水保方案的情况，水保方案编制过程中存在工程占地、施工便道长度、表土剥离量计列依据不充分，以及土石方平衡分析和水土保持措施体系构建缺乏支撑，在工程实施阶段易引起相应的重大变更，水保方案编制时需谨慎处理。
2.2.1 工程占地问题
铁路工程占地由永久占地和临时用地两部分组成，永久占地包括路基、站场、桥梁、隧道、改移道路等占地，临时用地包括取土场、弃土(渣)场、施工便道、施工生产生活区等用地。
目前，施工便道和施工生产生活区用地未纳入主体设计用地统计中，水保方案编制时仅根据经验估算相应的用地，而工程实施阶段，由于该用地指标未量化，加之受区域经济、人口、交通等因素影响较大，实际用地较水保方案大幅增加，衍生出水土流失防治措施数量不足、后期恢复效果不理想等水土流失问题，从预防项目建设水土流失的角度来看存在较大隐患。
2.2.2 土石方平衡分析问题
铁路工程土石方数量由主体设计专业提供，水保人员编制时结合主体调配、土石方开挖类型、填料要求进行调配，缺乏可行的施组安排作为支撑，土石方调配呈现出过于理论化和机械化，直接影响借方和弃方数量，进而影响方案中取土场和弃土(渣)场设置，极易造成重大变更。
2.2.3 施工便道长度问题
铁路工程主体设计结合周边道路情况、施工组织安排及概算指标估列新建便道长度，而实际施工过程中其长度受地形条件、施工组织等影响较大，以往方案编制时未作过多评价，直接引用主体设计数量，导致方案长度与实际相差较大，极易引起重大变动。施工便道作为临时工程的组成部分，施工便道的水土流失问题不容小视，其所引发的水土流失将贯穿于工程的施工准备期、施工期，并可能延续至自然恢复期。
2.2.4 表土剥离量问题
表土是项目区周边宝贵的资源、是项目建设后期绿化和复垦的关键，对其进行剥离、保存和利用是法律和规范对工程建设的基本要求。目前铁路项目主体设计只提出了清表的定性要求，未提及表土剥离位置、剥离量、存放位置及其临时防护措施等内容，相应的投资未计列；
而水保方案为满足法律法规及审批要求，在编制过程中根据占用土地类别计算出理论剥离量，据此提出了存放位置及相应的防护措施；由于方案提出的表土剥离及防护工程在设计中未落实，投资没有得到相应的保障，根据西南山区铁路已实施项目表土剥离统计数量来看，实际剥离数量远小于方案提出的剥离量，表土问题已成为水土保持方案变更的最大隐患。
2.2.5 水土流失防治措施体系的构建问题
水土流失防治措施包括工程、植物和临时三大部分，铁路项目工程、植物措施设计较为完善，施工便道和施工生产生活区及临时措施未开展设计，方案措施及数量理论化程度较高，如表土剥离量、便道永久排水措施、临时拦挡数量、临时排水沟长度、临时苫盖数量等，缺乏措施必要的可行性及可操作性分析，水保方案批复后措施变更隐患较大。
3 水保方案编制探讨
3.1 如何完善弃渣场选址
3.1.1 补充弃渣场分析评价内容
水保方案弃渣场分析评价中除选址合理性外应补充渣量来源、施组安排、运距、交通条件、后期利用等分析，重点关注合并使用弃渣场和大型弃渣场(4级及以上弃渣场)。
3.1.2 出具弃渣明确选址会议纪要
可研批复后，方案编制人员应与主体设计共同确定弃渣场初步选址，并与地方规划、国土、林业、水利等部门进行现场踏勘，经内业复核后，出具弃渣场选址会议纪要，明确各渣场选址意见。
3.1.3 征求土地权利人意见
弃渣场作为临时用地，土地权利人意见是其能否落地的基础，建议选址经地方各部门同意后及时征求土地权利人意见，并加盖村委会公章，作为选址的支撑。
3.1.4 增加备选弃渣场内容
铁路主体工程在初步设计后期及施工图阶段也存在一些变更或调整，弃渣场作为临时工程变化也是必然会发生的，水保法赋予方案弃渣场的法定地位，建议方案编制时增加备选弃渣场内容，在新的形势下优化调整编制内容，为后续变更或验收提供条件。
3.2 减少重大变更
3.2.1 完善工程占地计列依据
方案编制时补充施工便道和施工生产生活区用地，纳入防治责任范围。
施工便道占地由便道长度及宽度共同确定，铁路施工便道长度由贯通便道、贯通便道与既有道路的连接线、工点与取弃土(渣)场的连接线、工点与施工生产生活区的连接线共四部分组成，施工便道宽度则由路面宽度和放坡宽度构成，方案编制时建议分条描述便道功能、长度、路面宽、放坡宽等要素，为便道用地统计提供合理依据。
施工生产生活区面积中主体设计已明确铺轨基础、制存(梁)场及拌和站位置及面积，但未考虑驻地、钢筋加工场、炸药库、表土临时堆放场等小临工程用地，建议方案编制时按经验确定其初步位置，并按指标法确定用地数量。
3.2.2 增加土石方平衡分析支撑性文件
铁路工程土石方开挖和回填量均由设计提供，并进行了土石方挖填调配，方案编制人员根据挖填土石类别再次进行了优化调配，但缺乏调配可行性分析，建议水保方案编制调配时应与主体设计沟通，充分论证优化调配的可行性，并与地方建设和水利主管部门沟通，寻找弃渣综合利用途径，签订综合利用协议，从源头减少水土流失隐患，使方案更具操作性。
3.2.3 细化施工便道布置
根据施工组织安排及临时工点设置情况，在1∶10000和1∶50000地形图勾绘出施工便道，并分析论证便道布设是否满足工程建设需要，并通过现场踏勘确定相应的施工便道长度。
3.2.4 制定表土剥离利用实施方案
表土作为重要的资源需进行单独剥离、保存和利用，水保方案编制时考虑对工程建设占用的耕地和林地采取剥离措施，存在剥离数量理论化、剥离部位含糊不清、堆放位置不具体、回覆利用不客观等问题，建议水保方案编制时增加表土剥离利用实施方案，明确表土剥离地类，对其利用、堆放、防护提出更具体的要求，并结合地方出台关于表土剥离的文件，加强与主体设计专业的沟通，将表土剥离事宜落到实处。
3.2.5 补充措施落实确认函
水保方案构建的水土流失防治措施体系通常较为理论，与设计或施工完全是“两张皮”，建议方案编制时加强与主体设计沟通，制定的工程和植物措施需由设计人员或总体组出具在设计中落实的确认函，针对临时措施需由建设单位出具落实的确认函，减缓因措施落实不到位带来的水土流失隐患。
3.3 转变设计理念
水保方案编制源于设计、高于设计，又需回归设计。在水保法、水保变更管理和自主验收文件出台的新形势下，设计人员应充分认识水土保持的重要性，从根本上改变设计思路，坚持经济合理和全面防治的原则，夯实弃渣场选址、细化施工便道布设、落实表土剥离利用及其它水土保持投资，让批复方案在后续设计中予以落实，从源头减缓项目建设可能带来的水土流失。
3.4 改变建设管理理念
建设单位是水保方案及其批复落实的责任主体，开工前需制定相应的水土保持管理办法，明确各单位水土流失防治责任及责任人，加强监督管理，积极引进水保监测和监理，认真落实各项水土流失防治措施、履行变更和备案手续，变更设计需坚持“先批准、后实施，先设计、后施工”的原则。
4 总结
自主验收要求下，水保方案已成为建设单位全周期水保管理的关键和基础，“水保方案仅为一纸批文”的时代已远去，做好弃渣场选址及重大变更控制不仅是提升水保方案编制质量的需要，也是适应新形势及新要求的需要，结合设计理念及建设管理理念的转变，水保方案将对预防、减缓、防治和监管铁路工程建设带来的水土流失更具现实意义。
(1)通过补充弃渣场渣量来源、施组安排、运距等分析评价内容，出具弃渣场选址会议纪要，征求土地权利人意见，增加备选弃渣场内容等手段完善弃渣场选址分析评价工作。
(2)采取完善工程占地计列依据、增加土石方平衡分析支撑性文件、细化施工便道布置、制定表土剥离利用实施方案、补充措施落实确认函等方法减少重大变更。
(3)水保方案编制、设计、建设管理三者相辅相成，水保方案编制质量的提升需要设计理念和建设管理理念的共同调整。
来源：黄炬斌
