文件作为煤炭质量合格与否的标准?
[摘要]甘肃省和武威市工信委等相关职能部门根据本地区资源情况和环境现状制定《意见》和《实施意见》，有《暂行办法》的明确授权，于法有据;其对民用散煤所设定的更为严格的”灰分不高于16%，硫分不高于1%，挥发分不高于15%”质量标准，在规范效力所及的行政区域范围内，具有一体遵循的法律效力，自然可以作为行政执法部门认定煤炭质量合格与否的标准。
(2018)甘95行终13号
原审法院认定，刘某系武威市凉州区富山煤炭市场经营煤炭的个体工商户。
2017年5月2日，刘某购进新疆烟煤38吨。
同年5月4日，武威市质量技术监督局对上述烟煤进行了抽样，委托武威市产品质量监督检验所对样品进行了检验，经检验该烟煤挥发分实测值为24%。
同年5月8日，刘某购进新疆五彩湾原煤10吨。
同年5月9日，凉州区质量技术监督局对上述原煤进行了抽样，委托武威至信煤炭质量检验检测有限责任公司(以下简称至信公司)对样品进行了检验，经检验该原煤挥发分实测值为29.37%。
同年7月4日，凉州区质量技术监督局将此案移送凉州区工商行政管理局。
同年7月19日，凉州区工商行政管理局对此案立案调查。
经询问，刘某自述购进新疆五彩湾原煤10吨，购进价305元/吨，销售价350元/吨，新疆烟煤38吨，购进价305元/吨，销售价350元/吨，但提供不出进货、销售发票，对检验报告无异议。
截止2017年7月19日，刘某已将上述原煤全部销售，主要销售给了凉州区双城、吴家井等地的农民。
上述原煤货值金额16800元，刘某获利2160元。
因上述原煤挥发分不符合武威市工业和信息化委员会、武威市环境保护局、武威市质量技术监督局《关于加强煤炭经营和质量管理的实施意见》(武工信发〔2016〕151号)(以下简称《实施意见》)中关于”民用散煤应达到国家重点区域质量标准，挥发分不高于15%”的要求，也不符合甘肃省工业和信息化委员会、甘肃省环境保护厅、甘肃省质量技术监督局《关于加强煤炭经营和质量管理的意见》(甘工信发〔2016〕83号)(以下简称《意见》)中关于”民用散煤挥发分不高于15%”的要求，凉州区工商行政管理局于同年9月29日作出凉工商丰乐听告字〔2017〕0267号行政处罚听证告知书，将该局拟对刘某作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有的陈述、申辩、要求举行听证的权利告知刘某。
同年10月25日，凉州区工商局作出凉工商丰乐处字[2017]272号行政处罚决定书，责令刘某立即改正上述违法行为，并决定对刘某处罚如下:一、没收违法所得2160元;二、并处罚款33600元，并将该决定书送达刘某。
刘某不服，提起行政诉讼，要求撤销上述处罚决定。
原审法院认为，刘某销售不符合煤炭质量标准的新疆五彩湾原煤、新疆烟煤的事实，由现场笔录、询问笔录、自述材料、检验报告、《实施意见》、《意见》等证据证实，故凉州区工商局认定事实清楚，证据确实充分。
对刘某销售不符合煤炭质量要求原煤的行为，凉州区工商局依据《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称大气污染防治法)第三十五条 第一款 ”国家禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的煤炭，鼓励燃用优质煤炭”、第三十六条 ”地方各级人民政府应当采取措施，加强民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭，鼓励居民燃用优质煤炭和洁净型煤，推广节能环保型炉灶”及第一百零三条 ”违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府质量监督、工商行政管理部门按照职责责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款”、第一项 ”销售不符合质量标准的煤炭、石油焦的”之规定，作出没收违法所得2160元、并处罚款33600元的行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当。
凉州区工商局对刘某销售不符合质量标准煤炭的行为立案后，进行了调查询问、处罚前告知、集体讨论、作出处罚，并将处罚决定书送达刘某等程序，处罚程序符合法律规定。
综上，凉州区工商局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，符合法定程序。
关于凉州区工商局将刘某原煤定性为民用散煤是否适当的问题，因刘某原煤的销售对象主要是凉州区双城、吴家井等地的农民，故凉州区工商局将刘某销售的原煤定性为民用散煤并无不当。
关于凉州区工商局认定的原煤数量、价值有无事实依据的问题，因刘某自述购进新疆五彩湾原煤10吨，销售价350元/吨，新疆烟煤38吨，销售价350元/吨，故凉州区工商局认定刘某购进原煤48吨、原煤价值16800元有事实依据。
关于挥发分能否作为认定煤炭质量标准的问题，《商品煤质量管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第六条规定:”商品煤应当满足下列基本要求:(一)灰分(Ad):褐煤≤30%，其它煤种≤40%;(二)硫分(St,d):褐煤≤1.5%，其它煤种≤3%;(三)......”第二十三条规定:”本办法由国家发展改革委(国家能源局)会同有关部门负责解释。
各地区及相关企业可根据本办法制定更严格的标准和实施细则。
”《甘肃省2017年大气污染防治工作方案》(甘政办发〔2017〕71号)(以下简称《工作方案》)第八条规定:”加大煤质管控力度，严格落实甘工信发〔2016〕83号《关于加强煤炭经营和质量管理的意见》。
”而《意见》第十条规定:”民用散煤灰分不高于16%，硫分不高于1%，挥发分不高于15%。
”《实施意见》中也规定:”民用散煤应达到国家重点区域质量标准，灰分不高于16%，硫分不高于1%，挥发分不高于15%。
”根据上述规定，挥发分能够作为认定煤炭质量的标准。
刘某的诉求无事实根据和法律依据，应依法予以驳回。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 之规定，判决驳回刘某的诉讼请求。
案件受理费50元，由刘某负担。
判决后，刘某不服，上诉至本院。
刘某上诉称，一、一审法院认为《意见》和《实施意见》两个规范性文件可以作为行政处罚的法律依据，系适用法律错误。
处罚法定是行政处罚的基本原则，上述两个文件为规范性文件，不能作为行政处罚的依据。
《暂行办法》对煤炭的标准只规定了灰分和硫分，没有规定挥发分标准，而按该规章规定的灰分和硫分标准，刘某的煤是符合质量标准的。
《暂行办法》第二十三条虽规定，各地区及相关企业根据本办法制定更严格的标准和实施细则，但各地区和企业制定的标准是推荐性标准，不符合该标准不能进行行政处罚。
《工作方案》及武威市政府发《武威市加强煤炭经营和质量管控实施方案的通知》，均进一步明确禁止销售的民用散煤是灰分高于16%、硫分高于1%的民用散煤，并未规定”挥发分不高于15%”。
一审法院认为甘肃省工信委和武威市工信委等部门发布的两个规范性文件中规定的”挥发分不高于15%”的标准可以作为认定煤炭质量是否合格的标准，并可进行处罚，完全是适用法律错误或对法律理解错误。
二、一审法院对行政处罚所依据的有瑕疵的证据予以认定，导致判决结果错误。
如主要证据《检验报告》存在无检验标准，无明确检验结论，先有检验报告、后有检验委托书，检验人员无相应资质等重大瑕疵，认定涉案煤炭为民用散煤的证据及是否销售、销售的煤的数量、价格等证据方面均存在问题，不能作为行政处罚的依据。
综上，一审法院判决驳回刘某的诉讼请求完全错误，请二审法院审理后依法撤销原判，并支持刘某的诉讼请求。
凉州区工商局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。
凉州区工商局进行行政处罚的依据是大气污染防治法，并不是《意见》和《实施意见》两个规范性文件。
《意见》和《实施意见》只是认定煤炭质量标准的证据，属于事实问题并不是适用法律问题。
《暂行办法》第二十三条授权地方人民政府可以制定”更加严格的标准和实施细则”，《意见》和《实施意见》即是根据上述规章授权制定的规范性文件，符合法律规定。
《甘肃省行政规范性文件管理办法》规定，”有下列情形之一的，可以制定规范性文件:(一)相关法律、法规、规章和有权机关授权制定相关规范性文件的;......”。
《意见》和《实施意见》是经《暂行办法》授权制定，且不违反《甘肃省行政规范性文件管理办法》的规定，完全能够作为民用散煤是否合格的认定标准。
二、涉案民用散煤的购进数量、购进价格、销售数量、销售价格以及质量监督部门抽样时的抽样基数都是根据刘某的陈述确定的，也是刘某在《自述材料》中已经认可，并经凉州区工商局查证属实的，不存在瑕疵。
《检验报告》的出具时间与委托检验的《检验委托书》的时间由于笔误，确实存在时间上的矛盾，但并不存在虚假检验的问题，也并不影响《检验报告》的真实性，不影响被检民用散煤检测数据的准确性。
且《检验报告》送达刘某之后，在法定期限内，刘某并未对《检验报告》提出异议，也未提出复检的申请，应当认定《检验报告》为有效证据。
综上，一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求依法驳回刘某的上诉请求，维持原判。
本案原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。
二审期间，双方当事人均未提交新的证据。
针对《检验报告》未附检验人员资质证书的问题，本院依法要求凉州区工商局补充提交有关检验人员资质的证据。
凉州区工商局在指定期限内提交了检验人员资质证书(复印件)。
刘某质证认为，检验人员应当有中级以上职称，且只有两名检验人员具有煤炭检验资质。
本院认证认为，凉州区工商局虽然在一审中未提交检验人员的资质证书，但检验人员在进行案涉检验工作时是否具有相应资质是一个客观事实，因此，对于凉州区工商局依本院要求补充提交的该份证据，其证据效力依法予以认定。
本院认为，本案的争议焦点为:1.《意见》和《实施意见》能否作为认定煤炭质量合格与否的标准;2.被诉行政行为认定的销售煤炭价值和获利是否准确;3.《检验报告》是否可以作为认定案件事实的依据;4.凉州区工商局将案涉煤炭认定为民用散煤是否恰当;5.被诉行政行为适用法律是否正确。
关于《意见》和《实施意见》能否作为认定煤炭质量合格与否的标准的问题。
依据《暂行办法》第二十三条的规定，”各地区及相关企业可根据本办法制定更严格的标准和实施细则。
”甘肃省和武威市工信委等相关职能部门根据本地区资源情况和环境现状制定《意见》和《实施意见》，有《暂行办法》的明确授权，于法有据;其对民用散煤所设定的更为严格的”灰分不高于16%，硫分不高于1%，挥发分不高于15%”质量标准，在规范效力所及的行政区域范围内，具有一体遵循的法律效力，自然可以作为行政执法部门认定煤炭质量合格与否的标准。
《工作方案》及《武威市加强煤炭经营和质量管控实施方案》(以下简称《实施方案》)，均强调要严格落实《意见》和《实施意见》，明确禁止销售和使用灰分高于16%、硫分高于1%的民用散煤，虽未重审”挥发分不高于15%”这一个煤炭质量指标，但未重申并不意味着取消，且该《工作方案》和《实施方案》均是对原有《意见》和《实施意见》的进一步贯彻落实，并未制定形成新的煤炭质量标准。
刘某主张依《中华人民共和国标准化法》规定，地方性标准为推荐性标准，不具有强制性。
该法所称的推荐性标准，是相对于除制定该标准的地方和企业之外的其他地方和企业而言具有推荐性，而对于制定该标准的地方和企业而言，则具有一体遵循的法律效力，不存在推荐和选择性适用的问题，否则，则失去了制定标准的意义，也与立法的精神相悖。
关于被诉行政行为认定的销售煤炭价值和获利是否准确的问题。
煤炭的进货、销售发票等能够证明销售煤炭的价值和获利的相关证据为刘某所持有，刘某应当在行政程序中主动向凉州区工商局提供。
由于刘某在行政程序中未向凉州区工商局提供相关证据且所有煤炭全部销售完毕的情况下，凉州区工商局依据质监部门的抽样基数、询问笔录以及刘某的自述认定销售煤炭的价值和获利并无不当。
关于《检验报告》是否可以作为认定案件事实的依据问题。
至信公司在一审中提交了《检验检测机构资质认定证书》(证书编号:152817040152)，证实该公司具有相应的检验检测资质。
《国家认监委关于实施《检验检测机构资质认定管理办法》的若干意见》国认实〔2015〕49号)规定，检验检测机构授权签字人应当具有中级及以上技术职称或者同等能力，而对具体从事检验检测工作的操作人员并无资质方面的要求。
本案检验检测报告的授权签字人为工程师职称，具有相应的资质，且检验人员亦具有相应的检验检测资质。
虽然确实存在检验报告出具在先，检验委托书出具在后的问题，但《检验报告》记载的送样日期与质监部门的抽样日期一致，至信公司对刘某销售的煤炭进行抽样检测的事实客观存在，对《检验报告》的真实性应予认定。
关于凉州区工商局将案涉煤炭认定为民用散煤是否恰当的问题。
根据询问笔录及刘某自述，其所购进的煤炭主要销售给了凉州区双城、吴家井等地的农民，而非大型集中燃煤单位。
根据国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会《商品煤质量民用型煤》GB34170-2017的规定，民用散煤是指未经成型加工的民用煤。
因此，凉州区工商局将案涉煤定性为民用散煤并无不当。
关于被诉行政行为适用法律是否正确的问题。
大气污染防治法第三十五条第一款规定，”国家禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的煤炭，鼓励燃用优质煤炭”;第三十六条规定，”地方各级人民政府应当采取措施，加强民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭，鼓励居民燃用优质煤炭和洁净型煤，推广节能环保型炉灶”;第一百零三条规定，”违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府质量监督、工商行政管理部门按照职责责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款”:(一)”销售不符合质量标准的煤炭、石油焦的”。
刘某销售的煤炭不符合《意见》和《实施意见》所确定的民用散煤质量标准，凉州区工商局依据大气污染防治法第一百零三条规定作出行政处罚决定，适用法律并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。
刘某提出的上诉请求，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款 第(一)项 之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由刘某负担。
本判决为终审判决。
